規(guī)范稅收優(yōu)惠政策 助力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)

       編者按：近日，信永中和集團(tuán)總裁宋朝學(xué)、合伙人鄒勝應(yīng)邀為《中國稅務(wù)》撰稿。該文圍繞“規(guī)范稅收優(yōu)惠政策 助力全國統(tǒng)一大市場建設(shè)”的意義、存在的問題、思考建議展開論述。原文刊發(fā)于《中國稅務(wù)》2025年第5期。

       黨的二十屆三中全會明確提出構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場的重大改革目標(biāo)，強(qiáng)調(diào)“加強(qiáng)公平競爭審查剛性約束，強(qiáng)化反壟斷和反不正當(dāng)競爭，清理和廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法”。構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場是黨中央立足新發(fā)展階段、貫徹新發(fā)展理念的重大戰(zhàn)略決策，其核心在于破除體制機(jī)制障礙，推動生產(chǎn)要素和各類資源在全國范圍內(nèi)暢通流動與高效配置。

       稅收優(yōu)惠政策作為國家宏觀調(diào)控的重要工具，既是激發(fā)市場活力、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的有效手段，也是實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)、維護(hù)公平競爭的制度保障。然而，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策體系存在政策碎片化、導(dǎo)向結(jié)構(gòu)性失衡等問題，不僅削弱了政策的公平性、有效性，還可能造成市場分割、資源錯(cuò)配等負(fù)面影響。為此，亟須從頂層設(shè)計(jì)入手，通過規(guī)范稅收優(yōu)惠打通堵點(diǎn)障礙，為構(gòu)建全國統(tǒng)一大市場提供堅(jiān)實(shí)制度保障。

       規(guī)范稅收優(yōu)惠政策的重要意義

       維護(hù)市場統(tǒng)一。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策是市場經(jīng)濟(jì)法治化的必然要求。國務(wù)院早在2015年頒布的《關(guān)于稅收等優(yōu)惠政策相關(guān)事項(xiàng)的通知》中明確規(guī)定：各地區(qū)、各部門今后制定出臺新的優(yōu)惠政策，除法律、行政法規(guī)已有規(guī)定事項(xiàng)外，涉及稅收或中央批準(zhǔn)設(shè)立的非稅收入的，應(yīng)報(bào)國務(wù)院批準(zhǔn)后執(zhí)行；其他由地方政府和相關(guān)部門批準(zhǔn)后執(zhí)行，其中安排支出一般不得與企業(yè)繳納的稅收或非稅收入掛鉤。但實(shí)際中，各類變相補(bǔ)貼、稅收返還現(xiàn)象依然存在，導(dǎo)致稅源無序競爭。完善適應(yīng)全國統(tǒng)一大市場建設(shè)的稅收優(yōu)惠政策，既是深化經(jīng)濟(jì)體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是推動經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。

       促進(jìn)公平競爭。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策是破除地方保護(hù)主義的關(guān)鍵舉措。此前，部分地方政府通過變相給予特定經(jīng)營者稅收優(yōu)惠等手段干預(yù)市場運(yùn)行。例如，將財(cái)稅資源過度向超大規(guī)模企業(yè)、國有企業(yè)傾斜，導(dǎo)致中小企業(yè)和民營企業(yè)面臨“擠出效應(yīng)”，嚴(yán)重制約市場活力，形成區(qū)域性政策壁壘。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策能夠簡化申請程序、擴(kuò)大政策覆蓋面，降低中小企業(yè)制度性交易成本，有力提振市場信心、激發(fā)經(jīng)營主體創(chuàng)新活力，推動形成優(yōu)勝劣汰的市場競爭機(jī)制，實(shí)現(xiàn)整體經(jīng)濟(jì)運(yùn)行效率提升。

       優(yōu)化資源配置。稅收優(yōu)惠政策需服務(wù)于國家戰(zhàn)略導(dǎo)向，完善對重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的定向支持機(jī)制。規(guī)范的稅收優(yōu)惠政策體系能夠在統(tǒng)籌區(qū)域資源稟賦差異基礎(chǔ)上，通過實(shí)施差異化政策，支持欠發(fā)達(dá)地區(qū)培育特色產(chǎn)業(yè)，縮小區(qū)域發(fā)展差距。同時(shí)，能夠鼓勵(lì)經(jīng)營主體加大研發(fā)投入，推動重大科技創(chuàng)新攻關(guān)，避免因追求短期利益導(dǎo)致資源錯(cuò)配和低水平重復(fù)建設(shè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)效益與社會效益的有機(jī)統(tǒng)一。

       現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策存在的問題

       優(yōu)惠政策碎片化與頻繁變化。在制度設(shè)計(jì)層面，現(xiàn)行稅收優(yōu)惠政策散見于稅收法律、行政法規(guī)以及部門規(guī)章等多層級規(guī)范中，政策適用邊界的模糊以及有效銜接機(jī)制的缺失，導(dǎo)致企業(yè)在稅務(wù)處理時(shí)理解和執(zhí)行難度較大。加之部分稅收優(yōu)惠政策因缺乏長期規(guī)劃而頻繁變動，使得企業(yè)因“適應(yīng)性滯后”需要投入更多資源完善內(nèi)控體系，顯著增加合規(guī)成本。

       政策導(dǎo)向的結(jié)構(gòu)性失衡。從產(chǎn)業(yè)維度看，部分稅收優(yōu)惠政策對新興產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新型企業(yè)設(shè)置的門檻較高，企業(yè)在申報(bào)時(shí)存在較多限制，難以切實(shí)享受優(yōu)惠。從區(qū)域維度看，發(fā)達(dá)地區(qū)憑借資源優(yōu)勢形成“虹吸效應(yīng)”，而欠發(fā)達(dá)地區(qū)因缺乏原創(chuàng)性優(yōu)惠政策陷入“政策追隨”困境，政策協(xié)同性的缺失進(jìn)一步擴(kuò)大區(qū)域差距。

       動態(tài)調(diào)整與監(jiān)督機(jī)制缺位。一方面，部分稅收優(yōu)惠政策的退出機(jī)制尚不健全，階段性政策演變?yōu)殚L期性優(yōu)惠，造成市場扭曲、資源浪費(fèi)。另一方面，部分稅收優(yōu)惠政策缺乏科學(xué)評估體系和監(jiān)督反饋渠道，實(shí)施效果難以量化，造成政策執(zhí)行偏差、優(yōu)惠對象錯(cuò)配。

       完善稅收優(yōu)惠政策的思考建議

       健全政策制定機(jī)制。一是全面落實(shí)稅收法定原則，嚴(yán)格限制稅收優(yōu)惠政策制定權(quán)限。凡應(yīng)由法律規(guī)定的，任何單位和個(gè)人不得越權(quán)批準(zhǔn)。切實(shí)增強(qiáng)制度的權(quán)威性與剛性約束，推動稅收優(yōu)惠政策體系由粗放化向精細(xì)化轉(zhuǎn)型。二是健全中央主導(dǎo)的稅收優(yōu)惠政策制定機(jī)制。圍繞我國進(jìn)一步全面深化改革的總目標(biāo)，站在全局的角度靈活調(diào)整稅收優(yōu)惠政策安排，促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展整體效能穩(wěn)步提升。三是對擬出臺政策進(jìn)行必要性論證和可行性評估，設(shè)置“日落條款”以明確政策有效期限，破除不正當(dāng)競爭。

       構(gòu)建多層次政策體系。一是優(yōu)化區(qū)域差異化稅收優(yōu)惠政策體系。根據(jù)國家發(fā)展戰(zhàn)略，科學(xué)引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)合理布局。對欠發(fā)達(dá)地區(qū)加大定向扶持，允許地方出臺原創(chuàng)型稅收優(yōu)惠政策，實(shí)現(xiàn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。二是推行“普惠+專項(xiàng)”相結(jié)合的政策框架，在對重點(diǎn)行業(yè)實(shí)行普惠性稅收優(yōu)惠的基礎(chǔ)上，適度傾斜對中小企業(yè)、民營企業(yè)、科技企業(yè)的稅收優(yōu)惠支持力度，研究出臺符合新能源、新材料、芯片制造、人工智能等產(chǎn)業(yè)發(fā)展的稅收優(yōu)惠政策。三是全面梳理現(xiàn)有政策，清理低效或沖突性條款，重點(diǎn)規(guī)范企業(yè)所得稅、土地增值稅等稅種的優(yōu)惠政策。

       完善政策評估與監(jiān)督機(jī)制。一是對稅收優(yōu)惠政策開展績效評估“回頭看”，跟蹤執(zhí)行效果、及時(shí)糾正偏差，結(jié)合評估結(jié)果決定政策是否退出或延續(xù)。二是健全信息收集和反饋機(jī)制，及時(shí)掌握各地區(qū)發(fā)展動態(tài)，避免因信息不對稱而盲目給予地方政府稅收優(yōu)惠政策，確保中央調(diào)控目標(biāo)與地方發(fā)展需求的協(xié)調(diào)統(tǒng)一。三是構(gòu)建跨部門協(xié)同監(jiān)督體系，稅務(wù)、財(cái)政、審計(jì)等部門要按照職責(zé)分工，嚴(yán)格限制各地出臺與企業(yè)繳納稅收或非稅收入掛鉤的返還政策，及時(shí)查處并糾正違規(guī)執(zhí)行稅收優(yōu)惠政策行為。

       推動完善相關(guān)治理體系。一是深化財(cái)稅體制改革，合理評估各項(xiàng)稅收優(yōu)惠政策的實(shí)際效率，降低地方政府對稅收競爭的依賴。二是發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，促進(jìn)要素自主有序流動。對部分政策調(diào)節(jié)領(lǐng)域，如果貨幣政策、產(chǎn)業(yè)政策等更有效率，則相關(guān)稅收優(yōu)惠政策應(yīng)逐步淡出。三是總結(jié)地方政府創(chuàng)新試點(diǎn)經(jīng)驗(yàn)，將能夠激發(fā)業(yè)務(wù)流程創(chuàng)新的區(qū)域性政策推廣至全國范圍，提高改革紅利和制度創(chuàng)新的邊際收益。